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        一條紅線維系“國之大者”——2022年自然資源工作系列述評之耕地保護篇

        時間:2023-01-03 11:21 | 來源:中國自然資源報 | 作者:毛志紅 | 點擊:
          時代變遷,見證土地承載國計民生之重。 

          堅持最嚴格的耕地保護制度,始終是一個基礎性、全局性、戰略性的問題,“牢牢守住18億畝耕地紅線”,也一直是習近平總書記牽掛于心的大事要事。 

          一條耕地紅線,支撐著十幾億人的口糧安全,維系著中華民族永續發展的根本大計,牽動著人與自然和諧共生的發展方略。諸此種種,無不關乎“國之大者”。 

          2022年,百年未有之大變局加速演進,國內外不確定性因素增多,自然資源管理統籌高質量發展與高水平安全面臨多重風險與挑戰。這一年,全系統以久久為功的使命擔當,緊扣黨中央要求持續健全新時代耕地保護制度體系,推出一攬子“長牙齒”的改革舉措,全面壓實耕地保護責任,以“嚴”為綱全方位守護耕地紅線,為糧食連年豐收、經濟穩定發展和國家總體安全筑牢了根基。 

          推動建立更加科學、嚴密的耕地保護制度體系 

          耕地凈減少1.13億畝,凈流向林地1.12億畝、園地0.63億畝,現有耕地質量總體不高,分布重心繼續北移…… 

          數據支撐,關乎決策質量。 

          “三調”摸清了全國國土資源家底,也反映出耕地保護存在的突出問題與嚴峻挑戰。2022年,這些調查成果及時得到轉化應用,為進一步加強耕地保護等重大決策部署提供數據依據,全面支撐了全國國土空間規劃綱要編制和“三區三線”劃定,還對建立耕地年度進出平衡制度、加快耕地保護立法進程等國土空間治理產生了深遠的基礎性影響。 

          制度建設,關乎治理效能。 

          習近平總書記指出,“只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治,才能為生態文明建設提供可靠保障”。進入新時代,人與自然和諧共生的高質量發展賦予耕地保護更豐富的內涵和使命,也帶來更多挑戰。如何與時俱進,不斷完善最嚴格的耕地保護制度,成為對國土空間治理能力的考驗。為此,自然資源部門以空間規劃為引領,以完善立法為支柱,以用途管控為核心,推動建立耕地保護更加科學、嚴密的整體性制度體系。 

          道法者治,良法善治為要。 

          最嚴格的制度落地,離不開最嚴密的法治保障。隨著新版《土地管理法》及其實施條例的執行,最嚴密的法治網絡也越織越密。2022年,大多數省級土地管理法實施辦法紛紛落地,最嚴格的耕地保護制度在法治層面得到更為明確的詮釋:耕地利用優先序、耕地質量管護、耕地保護補償、耕地保護責任落實、永久基本農田劃定與特殊保護,以及耕地“非農化”“非糧化”等用途管制要求,都得以在法律法規和地方政策層面細化落地。更值得關注的是,以立法“小快靈”著稱的《黑土地保護法》應運而生,《耕地保護法》也已上報國務院審議,此類專門立法使耕地保護法律制度的系統性與整體性更加完善。 

          頂層設計,關乎戰略全局。 

          “從大的方面統籌謀劃、搞好頂層設計,首先要把國土空間開發格局設計好。”習近平總書記對國土空間開發保護提出明確要求。 

          2022年,全國國土空間規劃綱要編制完成,對全國國土空間作出全局安排,以“三調”及最新變更調查為統一底圖,優先劃定耕地和永久基本農田,帶位置分解下達各?。▍^、市)耕地保有量和永久基本農田保護任務。其中,嚴格落實耕地保護的優先序,做到現狀耕地應保盡保、應劃盡劃,扣除必要合理情形后全部帶位置納入耕地保護任務,確保耕地實至名歸。與此同時,優先將可以長期穩定利用的耕地劃入永久基本農田,并按照“大穩定、小調整”的原則通過“優進劣出”優化布局??梢哉f,綱要將最嚴格的耕地保護制度落實到國土空間規劃編制當中,確立了耕地尤其永久基本農田的優先保護地位,使之成為調整經濟結構、規劃產業發展、推進城鎮化不可逾越的紅線。 

          制度源于實踐,也將歸于實踐。 

          這一年,各地從實踐層面提升耕地管控強度,逐級壓實耕地保護責任,強化對18億畝耕地紅線的整體保護,推動“嚴保嚴管”的耕地保護整體態勢基本形成。 

          一攬子改革舉措讓18億畝耕地實至名歸 

          糧安天下,地為根基。 

          然而,違法違規占用耕地等問題屢禁不止,耕地“非農化”“非糧化”一直沖擊著18億畝耕地紅線,威脅糧食安全。 

          “18億畝耕地必須實至名歸,農田就是農田,而且必須是良田。”習近平總書記一語中的,“耕地保護要求要非常明確”。 

          “實至名歸”就是要將“最嚴格”貫穿耕地用途管制始終,從嚴管控耕地特別是永久基本農田轉為非農建設用地或其他農用地,確保“農田就是農田”。 

          破解難題,仍需深化改革。 

          “兩平衡一凍結”給出了解決方案:建設占用耕地實行占補平衡,農業結構調整使用耕地實行進出平衡,違法占用耕地先行凍結儲備補充耕地指標。 

          堅決遏制耕地“非農化”,最佳方案就是各類建設盡量避免占用耕地,確需占用的嚴格落實占補平衡。 

          2022年2月,自然資源部發布的第三批節地技術和節地模式推薦目錄中有23個典型案例,各地探索在工業廠房、基礎設施、新能源環保產業領域推廣節地技術,通過立體空間綜合開發、城鎮低效用地盤活和集體建設用地挖潛等模式,實現了避免占用或盡量少占耕地?;鶎訉嵺`反復證明,節約就是最好的保護。落實最嚴格的耕地保護制度,需要與最嚴格的節約用地制度深度聯動,從規劃引領、計劃管理、標準控制、市場配置、存量盤活、供地改革、示范帶動、技術創新等用地全周期各環節改革創新,讓“耕地和永久基本農田”真正成為不可突破的控制線。 

          沁人心脾的稻花清香、生機盎然的綠色田野、拔地而起的農民新居??廣東,全面推進墾造水田項目5年有余,將零散的旱地建成集中連片水田,有的已成網紅打卡點。至今,廣東省已開工建設水田43萬畝,完工38萬畝,驗收33萬畝,在還清16萬畝歷史欠賬的同時,保障了國家和省級175個重大項目實現水田占補平衡。 

          從全國范圍來看,無論哪里遇到確需占用耕地的非農建設項目,都要按照“占一補一、占優補優、占水田補水田”的原則,補充同等數量和質量的耕地,確??梢蚤L期穩定利用。自然資源部組建以來,持續緊盯補充耕地的真實性,連續五年組織開展補充耕地集中核查,涉及項目17萬余個,查出存在問題比例占5.6%,對其中弄虛作假問題嚴肅查處。 

          2022年,耕地占補平衡管理進一步規范,建立實施了補充耕地全程監管機制,對補充耕地項目選址論證、實施驗收、報備入庫和后期管護等方面從嚴從緊要求。同時,利用信息化手段加強監管,升級改造耕地占補平衡動態監管系統,全面啟用“三區三線”劃定成果應用于項目審查,確保補充耕地真實可信。 

          有效防止耕地“非糧化”,就是嚴控耕地轉為其他農用地,確需使用耕地的落實進出平衡,保證可以長期穩定利用的耕地不再減少。 

          從“三調”結果看,耕地減少的主要原因是農業結構調整和國土綠化。按照進出平衡要求,對于耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地及農業設施建設用地的,要在年度內補足“同等數量、質量”且“可以長期穩定利用的耕地”。 

          耕地不合理流出,怎么辦?必須找補回來。要堅持良田糧用,鼓勵果樹林木上山上坡,推動“三調”查清的“可恢復耕地”逐步有序復耕,優化農用地布局,提高耕地生產能力。對于“非糧化”問題整治,一方面要依據自然地理格局,在國土空間規劃中明確恢復耕地空間;另一方面把握恢復節奏,科學合理制定恢復計劃,設置一定的過渡期,綜合考慮農民意愿、經濟社會發展條件、種植作物生長周期、市場狀況等因素穩妥有序推進耕地恢復。 

          耕地恢復與農民利益密切相關,要切實尊重農民意愿,堅決杜絕統一強行簡單恢復耕地。從實踐來看,也要注重綜合運用政策、市場、科技等手段處理好耕地保護與農業結構調整和農民致富增收的關系。不少地方探索通過種糧經濟補貼、農業扶持政策、土地綜合整治、培育新型農業主體、推進糧食全產業鏈發展以及科技推廣應用等方式提升規?;N糧效益,讓農民愿意多種糧、種糧多獲利。 

          基于此,2022年在全國范圍開展耕地流出問題排查整改工作中,各地按照統一部署“找回”耕地,對于不合理的耕地流出,實事求是地分類整改恢復,初步遏制了耕地不合理減少勢頭。 

          其中,四川省導向明確,把進出平衡落實情況作為耕地保護黨政同責的重點內容進行考核。河南省對照耕地流出圖斑進行系統研判,按鄉鎮形成耕地“找回”一張圖,在查清原因的基礎上分類施策解決問題。廣西等地在推行糧食種植補貼的基礎上,探索培育水稻生產社會化服務主體,引入新型農業經營主體規?;N糧,采用生物技術整治零散土地推動集中連片復耕,實現了種糧效益和農民收益雙提升。 

          此外,各地統籌謀劃未來一個時期耕地恢復工作,湖南在耕地保護國土空間專項規劃編制中明確耕地恢復空間887萬畝,浙江在國土空間規劃編制中明確未來五年恢復耕地的數量和時序安排。 

          特別值得關注的是,2022年耕地進出平衡監管系統正式啟動,運用衛星遙感等現代信息技術和實地巡查等方式動態監測耕地變化情況,并及時分析評估、分類處置,耕地“非糧化”監管進入日?;?、規范化和制度化軌道。 

          說起智慧監管,浙江“耕地智保”應用場景火了。 

          “耕地智保”應用場景建設,包括耕地空間賬本、田長責任體系、鐵塔高位探頭、田長巡查處置四大功能模塊,形成“發現—核實—處置—銷號”全流程閉環管理處置體系。其中,全省現狀耕地、永久基本農田、高標準農田、糧食生產功能區、耕地恢復潛力、耕地“非農化”等相關數據集成在一張工作底圖上,建立起耕地空間數據庫;同時,利用“空間碼”數據關聯技術,打通審批、執法等相關業務系統和管理層級,實時更新耕地相關數據,建成可精準到每一塊圖斑的耕地資源空間“活賬本”。由此,“田長巡查、鐵塔探頭、衛星遙感、無人機”四位一體的耕地信息化監管鏈條成型,解決了耕地家底掌握不精準、用途變化不清晰等問題,可以實時動態監管“非農化”“非糧化”以及違法違規占用耕地行為。 

          “人防+技防”的類似探索,在全國越來越多。 

          2022年,年度國土變更調查重點圍繞耕地等地類變化監測、特定專題或重點區域監測等任務,使監測成果及時應用于耕地衛片監督、執法督察和國土變更調查日常變更。 

          當然,從根本上解決耕地“非農化”“非糧化”問題,需要探索多元化的耕地保護補償機制,充分調動基層組織和農戶的積極性。 

          山東,對耕地保護成效突出的20個縣(市、區)進行通報表揚,并給予3個億的資金獎勵和6000畝新增建設用地指標。獎勵資金全部用于鄉鎮,其中不低于70%用于村集體經濟組織,允許用于田長制相關支出。 

          江蘇,每年投入1億元,對耕地保護成效突出的鄉鎮給予200萬元獎勵,專項用于基本農田建設與保護、耕地開發整理、耕地質量保護與提升等。其中,不低于50%用于村級集體經濟組織。 

          安徽,綜合考慮各地田長制工作、遏制耕地“非農化”“非糧化”等工作情況,對成效突出的鄉(鎮)給予專項資金補償激勵。其中,不低于50%用于村級集體經濟組織開展耕保相關工作。 

          諸如此類探索,不同地方各有所重??傮w來看,探索建立耕地保護激勵機制,就是為了提高耕地所有權人、承包權人、經營權人和有關管理組織的積極性,鼓勵農業生產經營者采取措施守住耕地數量,提升耕地質量,改善農田生態,守好用好每一寸耕地。 

          采取從嚴從緊的特殊舉措保護好優質耕地 

          紅線之守,來之不易。 

          守住可以長期穩定利用的“好”耕地,尤其需要特殊管控舉措。 

          永久基本農田是耕地中的精華,也是我們的“口糧田”。 

          “基本農田就該種糧食。除了流轉的地,我自家的耕地也沒耽誤,糧袋子滿當當。”重慶市石柱縣60歲的村民田永強自家的4畝地,一年可收2000斤玉米和4000斤稻谷。好田好土是莊稼人的命根子,但重慶大山里到處散布著零星的“巴掌田”,作為渝東南典型喀斯特區域的石柱縣,更是如此。對此,重慶采取“化零為整”的方式,將零散、低效、廢棄的地塊適度集中,建成規?;倪B片水稻種植基地,吸引了不少種糧大戶。如今,耕地流轉價格從每畝200元提升至600元,耕地上種出的生態紅米,售價可達每斤30元,農戶的種糧熱情也隨之提高。以此為基礎,石柱縣還將打造農文旅融合的田園綜合體整治項目,讓農民種糧獲得更多收益。 

          在重慶,改變的不僅僅是“巴掌田”,農田變良田也改變了以往種糧不賺錢、耕地管護難的窘境,提供了永久基本農田的“永久保護”方案。 

          對“口糧田”實行永久保護,要有“嚴上加嚴”的特殊之舉。為此,發揮永久基本農田對各類建設的管控約束作用,嚴格重大建設項目審查,對不符合占用規定的,一律不予通過建設用地審查和用地預審;符合占用規定的,按照“數量不減、質量不降、布局穩定”的要求補劃到位。同時,嚴格永久基本農田用途管制,結合耕地衛片監督和國土變更調查,全面動態掌握永久基本農田保護利用狀況,及時將疑似問題圖斑下發地方整改落實,將違法違規占用永久基本農田問題解決在初始和萌芽狀態。 

          黑土耕地是珍貴的土壤資源,是耕地中的“大熊貓”,也是國家糧食安全的“壓艙石”。 

          “針對黑土保護問題,黑龍江省全面規劃,借助科技支撐,打出一套糧食安全與生態保護并重的組合拳,為退化的黑土‘加油’。”2022年8月,國務院第九次大督查第三督查組來到三江平原。調研發現,黑龍江省立法、規劃、政策、制度、科技聯動,采取有效措施保護黑土地。2022年初印發的黑龍江省“十四五”黑土地保護規劃,銜接黑土地保護工程實施方案,重點實施“六大工程”,對黑土地從保住數量、提升質量、改善生態等方面進行綜合治理保護。依據同年3月1日起施行的黑龍江省黑土地保護利用條例,該省建立黑土地保護利用工作聯席會議制度,構建起省、市、縣、鄉、村、網格、戶七級田長責任體系,將黑土地保護措施落實到地塊。 

          2022年,與《黑土地保護法》實施相呼應,自然資源部發文推動黑龍江、吉林、遼寧、內蒙古等四省區自然資源部門進一步加強黑土耕地保護,推動開展黑土耕地調查、強化國土空間規劃特殊管控等方面的非常之策,從嚴控制建設項目占用黑土耕地,從嚴約束城鄉建設無序蔓延對黑土耕地侵蝕。其中,明確要求準確掌握黑土耕地家底并建立檔案,將黑土耕地全部帶位置納入耕地保護任務,納入耕地保護責任目標實行黨政同責考核。此外,要求建設占用黑土耕地的對耕作層剝離再利用,實行“占黑土補黑土”,切實保護黑土耕地資源。 

          2022年,黑土地地表基質調查在2021年試點工作基礎上,開展了東北典型黑土區地表基質調查。截至目前,已累計完成46個縣(市、區、旗)23.7萬平方千米調查任務,形成階段性整裝成果,將為全面掌握黑土地數量、質量、結構、分布和利用狀況,促進黑土地保護和可持續利用提供有效支撐。 

          “農田必須是良田。”為了讓更多農田變良田,土地綜合整治將耕地納入山水林田湖草沙一體化保護和系統治理。 

          湖北竹溪,水坪鎮洛河流域全域土地綜合整治項目區,經過一年多的建設,發生了不小的變化。作為國家級試點之一,項目統籌優化田、水、路、林、村整體空間格局,通過美麗田園整治與建設,優化土地利用結構,打造現代農業和農田景觀,并結合“山水林田湖草”整體稟賦統籌安排產業布局,保護與挖掘鄉村文化,建設生態新村。 

          像這樣的試點,全國一共有446個,涉及28個省區市,以鄉鎮為基本實施單元開展全域土地綜合整治。各地在試點實踐中,將“田”作為國土空間要素之一,融入田園環境綜合整治、美麗鄉村建設和生態保護修復當中,不僅關注耕地的數量和質量,還注重優化耕地布局,統籌考慮耕地的生態健康,兼顧區域生態系統保護恢復。耕地,作為人與自然生命共同體不可或缺的一部分,在城鄉統籌、產業融合、鄉村振興等多領域發揮出多元化功效。 

          守住良田,建設良田,用好良田,也是耕地保護制度“最嚴格”的體現。 

          推動“長牙齒”的耕地保護硬措施落地見效 

          “實行耕地保護黨政同責”成為2022年中央一號文件中落實“長牙齒”的耕地保護硬措施一大亮點,“由中央和地方簽訂耕地保護目標責任書,作為剛性指標實行嚴格考核、一票否決、終身追責。” 

          全面壓實各級地方黨委和政府耕地保護責任,是實行黨政同責的基礎前提。 

          2022年10月的廣西,各市一級田長收到“一封確保耕地不再減少的信”。信,從自治區田長辦公室發來。田長們迅速按照來信要求部署推進耕地保護相關工作。全面推行田長制以來,廣西依托“天、空、地、人、網”自然資源綜合監測監管平臺,架構起五級全覆蓋的網格化監管體系,推動耕地保護責任逐級落實、落細。 

          湖南,將“推行田長制”寫入省級土地管理法實施辦法和省政府工作報告,首次將耕地保護納入省政府真抓實干督查激勵和績效評估內容。 

          田長制,作為全面壓實各級地方黨委和政府耕地保護責任的制度探索,已在全國26個?。▍^、市)落地生根。田長制考核,直接對各級田長也就是各級黨政主要負責人進行考核,為推進“黨政同責、嚴格考核、一票否決、終身追責”提供了制度載體。 

          督察亮劍,執法從嚴。2022年,督察、執法與考核協同聯動,共同推動黨政同責到位。 

          對31個省份發出督察意見書,約談36個地市政府負責人,公開通報45個典型違法案例??國家自然資源督察機構聚焦省級政府耕地保護責任,對新增農村亂占耕地建房、“大棚房”、侵占耕地挖湖造景、綠化造林和超標準建設綠色通道、永久基本農田“非糧化”、補充耕地不實等突出問題,緊盯不放,一督到底。 

          與此同時,突出“三區三線”劃定的真實性和實施的嚴肅性,持續深化耕地保護督察。對2022年1月以來地方政府制止耕地“非農化”、防止“非糧化”職責履行和落實耕地占補平衡、進出平衡有關要求情況開展監督檢查,發現重大典型問題及時采取督察措施,對有令不行、有禁不止、弄虛作假的,堅決督促地方整改糾正,嚴守耕地紅線。 

          零容忍!執法工作對違法行為持續保持高壓態勢,采取直接立案、聯合查處、掛牌督辦、公開通報等方式,及時發現、嚴肅查處違法占用耕地和永久基本農田等違法案件。2022年,掛牌督辦7起、公開通報18起重大典型土地違法案件。督促地方自然資源主管部門履職盡責,嚴肅查處違法改變耕地用途實施非農建設行為,要求最大限度恢復耕地種植條件,將相關責任人移送紀檢監察機關追責問責,構成犯罪的移送司法機關追究刑事責任。對于群眾舉報、媒體反映等渠道發現的違法用地線索,及時組織實地核查或督促指導核查,推動整改查處到位,守護耕地紅線。 

          衛片執法工作按照“月清、季核、年度評估”新模式部署推進,對土地違法違規問題突出的8個縣(市)進行區域掛牌督辦。同時,加強外業抽查核實和實地督導,實施第三方監督工作,發函警示并督促半年度達到或接近問責標準的地區抓緊整改,推動地方政府耕地保護主體責任落實。 

          這一年,持續以“零容忍”態度堅決遏制新增亂占耕地建房問題。地方主動處置違反農村亂占耕地建房“八不準”問題7497宗,自然資源部公開通報典型案例74宗,堅持早發現、早制止、早查處。 

          “政貴有恒,治須有常”。2022年,“牢牢守住18億畝耕地紅線”出現在黨的二十大報告里,“確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中”在中國式現代化進程中的分量越來越重。 

          嚴守耕地紅線,“嚴”字值千鈞。因為,我們守的是國家和民族的生命線,是發展與安全的兜底線,也是應對風險挑戰的基本線。未來征程,始終需要把握“最嚴格”的主基調,當好18億畝耕地紅線的堅定守護者、高質量發展的有力推動者、人與自然和諧共生的堅決促進者。

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