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        邁向空間治理現代化新征程——2022年自然資源工作系列述評之空間治理篇

        時間:2023-01-05 14:32 | 來源:自然資源報 | 作者:閻炎 | 點擊:

          “團結帶領全國各族人民全面建成社會主義現代化強國、實現第二個百年奮斗目標,以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興。”黨的二十大吹響新時代號角。

          我國遼闊的陸地和海洋國土,是全面建設社會主義現代化國家的空間載體。建立全國統一、責權清晰、科學高效的國土空間規劃體系,整體謀劃新時代國土空間開發保護格局,以國土空間治理能力現代化助推高質量發展,是保障國家戰略有效實施,推進中國式現代化的必然要求。

          習近平總書記強調,“從大的方面統籌謀劃、搞好頂層設計,首先要把國土空間開發格局設計好。要按照人口資源環境相均衡、經濟社會生態效益相統一的原則,整體謀劃國土空間開發,科學布局生產空間、生活空間、生態空間……”自然資源部門充分發揮體制優勢、數據優勢、技術優勢,把全生命周期管理理念貫穿國土空間規劃編制實施管理全過程各環節,推動國土空間治理體系和治理能力現代化水平整體提升。

          深化“多規合一”改革,國土空間規劃體系總體形成

          將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃,實現“多規合一”,是黨中央、國務院作出的重大決策部署。“建立空間規劃體系并監督實施”是新一輪機構改革賦予自然資源部的重要職責。機構改革后,自然資源部統籌推進國土空間規劃編制審批、實施監督、法規政策和技術標準四大體系建設,同步強化了行業人才隊伍建設和行業管理。

          2022年,自然資源部牽頭編制完成的《全國國土空間規劃綱要(2021-2035年)》(以下簡稱《綱要》),是對全國國土空間作出的全局安排,是全國國土空間保護、開發、利用、修復的政策和總綱。

          目前,省級國土空間規劃已全部形成規劃成果,正按程序由省級人民政府呈報國務院審批。地方市縣國土空間規劃同步推進,市縣級國土空間總體規劃基本均已形成成果,即將進入報批程序。在此過程中,自然資源部積極指導地方規劃編制,按照“管什么就批什么”的原則,厘清各層級政府的規劃審批、修改、監督責權,既嚴守底線又順應客觀發展需求,有效解決審批流程復雜、周期過長問題。

          黨的二十大報告提出,堅持人民城市人民建、人民城市為人民,提高城市規劃、建設、治理水平。自然資源部門發揮機構改革后的體制機制優勢,大力推進國土空間治理數字化轉型,強化規劃全生命周期管理,從制度上防范出現違規編制、擅自調整、違規許可、未批先建、監管薄弱等問題。

          在連續出臺一系列加強規劃監督的文件基礎上,2022年,國土空間規劃執行情況納入領導干部自然資源資產離任審計評價指標體系,與最高人民檢察院協作構建國土空間規劃違法線索移送機制——規劃監督與自然資源執法督察、審計、檢察的聯動監督機制初步建立。全國統一的國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統(以下簡稱規劃“一張圖”系統),將“五級三類”規劃全部納入,保障各類空間管控要素精準落地。同時,以國土空間規劃城市體檢評估為基礎的定期評估制度和以實時體檢評估為基礎的動態監測評估預警制度框架初步形成,成為跟蹤評估規劃實施效果的重要措施。

          規劃的生命力在于實施。構建并不斷完善多方共同監督的工作格局,有助于形成監督合力、減少監督盲點、強化監督震懾,確保“一張藍圖繪到底”。

          2022年,國土空間規劃立法取得實質性進展。受全國人大環境與資源保護委員會組建的國土空間規劃立法領導小組委托,自然資源部起草形成《國土空間規劃法》(建議稿草稿)和立法研究論證報告,并已正式提交。

          標準體系建設是“多規合一”的重要基礎。新組建的全國自然資源與國土空間規劃標準化技術委員會,下設國土空間規劃分技術委員會,整合自然資源系統行政管理單位、事業單位、學術團體和相關部委企事業單位、科研高校等機構力量,共同推動構建覆蓋規劃全域全要素全過程并動態更新的標準體系。

          做好國土空間規劃工作,需要專業隊伍支撐。在規劃編制單位資質資格改革中,甲級規劃編制單位從422家發展至600多家,近17萬人參加了自然資源部組織的3次注冊城鄉規劃師職業資格考試,注冊規劃師增至4萬余人。為了進一步促進行業交流和水平提升,自然資源部設立省部級優秀國土空間規劃獎,加強國土空間規劃學科建設,連續舉辦國土空間規劃 UP論壇,分片區開展編制單位交流活動,組織編印系列教材和實踐案例。在自然資源部組織的國土空間規劃領域科技領軍人才評選和科技創新平臺建設中,10個國土空間規劃相關領域的重點實驗室陸續建立,一批活躍在國土空間規劃領域的科技領軍人才、創新團隊、青年人才脫穎而出。

          正在走向融合的規劃專業隊伍,在《社區生活圈規劃技術指南》《國土空間規劃城市設計指南》《國土空間規劃城市體檢評估規程》《城區范圍確定規程》等標準的指引下,越來越多地在城鄉空間優化中發揮力量,通過看得到的“微改造”增強群眾的獲得感、幸福感、安全感,引導群眾從參與“微規劃”開始關注國土空間規劃。

          責任規劃師、社區規劃師、鄉村規劃師……一支支專業力量在各地以不同的稱呼或身份活躍于舊城改造、社區更新、歷史文化街區保護修繕、15分鐘社區生活圈建設、鄉村規劃建設的一線,從實踐層面體現了國土空間規劃體系建設對基層探索的推動力和影響力。

          北京市責任規劃師覆蓋333個街鄉地區,包括84家單位、304個團隊,以及34名以個人身份簽約的專業人士,積極參與總體規劃、推動街區更新和治理。

          上海的社區規劃師,作為社區更新的專業服務力量,跟蹤指導或參與社區規劃,全程參與15分鐘社區生活圈相關項目建設。

          成都的鄉村規劃師,作為區(市)縣政府按照統一標準征選并任命的駐鎮規劃和自然資源技術負責人,服務于駐地,廣泛參與規劃決策、規劃初審把關和規劃實施過程。

          在各地“多規合一”改革實踐當中,規劃師們在國土空間規劃體系建設中發揮著不可忽視的樞紐作用。

          統籌劃定“三區三線”,為中國式現代化打好底色

          中國式現代化的國土空間開發保護新格局,會有怎樣一幅空間藍圖?

          我們可以先從《綱要》中尋找答案。

          統籌劃定“三區三線”,是國土空間規劃編制工作的基礎和關鍵。自然資源部牽頭編制的《綱要》,堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,統籌發展和安全,立足資源環境承載能力,發揮各地區比較優勢,統籌劃定落實“三區三線”,對國土空間開發保護新格局進行整體謀劃。按耕地和永久基本農田、生態保護紅線、城鎮開發邊界的優先序,以“三調”及最新國土變更調查成果為統一底圖,依照全國統一的劃定規則,自然資源部已于2022年9月完成全國“三區三線”劃定工作,通過將三條控制線落地落圖,為優化國土空間布局奠定了空間基礎。

          “三區三線”的劃定,立足區域資源環境承載能力和稟賦特色,注重落實區域協調發展戰略、區域重大戰略、主體功能區戰略、新型城鎮化戰略。同時,結合省、市、縣國土空間總體規劃編制,統籌優化農業、生態、城鎮空間和基礎設施、公共資源布局,合理確定各市縣的耕地、永久基本農田、建設用地等約束性指標。主體功能明顯、優勢互補、高質量發展的國土空間開發保護新格局,正在形成。

          2022年10月,自然資源部發文要求各地依據相關技術規定,在“三區三線”劃定成果基礎上,進一步落實國家戰略,優化區域和城鄉功能布局、用地結構和要素配置,及時形成有效支撐高質量發展和新發展格局的規劃成果。同時,明確要求各級自然資源主管部門研究制定深化“多規合一”改革具體措施;不在國土空間規劃體系之外另設其他空間規劃,不得擅自設置、分割或下放規劃管理權限;不得以專項規劃、片區策劃、實施方案、城市設計等名義替代詳細規劃設置規劃條件、核發規劃許可;依托規劃“一張圖”系統和監測網絡,實現各級規劃編制、審批、修改、實施全過程在線管理。

          緊跟《綱要》腳步,近期多地自然資源部門發布有關加快推進國土空間規劃編制工作的文件,在“多規合一”改革新的起點上,明確各級國土空間總體規劃、詳細規劃、相關專項規劃和規劃“一張圖”系統建設的近期工作要求。

          江蘇,要求各地以“三區三線”劃定成果為基礎,落實江蘇省下達的約束性指標,在國土空間規劃“一張圖”上統籌各類空間開發保護需求,并強調了下轄各級市、縣(市、區)總體規劃報批的時限。同時要求依據市縣國土空間總體規劃,開展控制性詳細規劃編制或修改工作。

          云南,要求下轄州(市)、縣(市、區)加快形成完整規劃成果,加快推進滇中城市群、沿邊城鎮帶、重點壩區等省級國土空間專項規劃編制工作。“三區三線”劃定及各級各類規劃成果數據等統一納入規劃“一張圖”系統,作為總體規劃成果組成部分同步上報審批。

          浙江,在“三區三線”劃定后,由省政府印發實施生態保護紅線監管工作規范性文件,在落實國家生態保護紅線管控要求的基礎上,主要圍繞有限人為活動,細化管控規則,延伸監管鏈條,強化監管機制。

          發揮比較優勢,層層傳導落實主體功能區戰略

          在推進“多規合一”改革中,自然資源部門將主體功能區戰略和制度全面融入國土空間規劃編制實施全過程,強化主體功能區的戰略引導和政策支撐保障。

          在統籌劃定“三區三線”的基礎上,《綱要》對不同主體功能區戰略格局進行優化細化,形成“3+N”主體功能分區體系:在原有的農產品主產區、重點生態功能區、城市化地區基礎上,疊加確定能源資源富集區、邊境地區和歷史文化資源富集區等其他功能區域,統籌保障糧食、生態、經濟、能源、邊疆、文化等安全,方便地方因地制宜進行細化,分類精準施策。

          在此基礎上,自然資源部立足現有政策綜合效能,提出部門協同構建財政、投資、產業、人口、自然資源、環境保護、農業農村發展等配套政策和差異化績效考評制度,建立主體功能區監測評估和名錄動態管理制度。

          為了強化主體功能區的戰略引導和政策支撐保障作用,自然資源部與相關部門協同,完善主體功能區配套政策。配合財政部,完善國家重點生態功能區財政轉移支付配套政策,在《關于審核生態保護補償制度改革的意見》中明確加大對生態保護紅線覆蓋比例較高地區的支持力度;對接國家發展和改革委員會,明確重點生態功能區產業準入負面清單工作機制。同時,深化研究自然資源領域的相關配套政策,推動土地資源配置與主體功能定位相掛鉤,增強對優勢地區高質量發展的保障能力。

          地方結合各級國土空間總體規劃編制實施,推動主體功能區戰略逐級傳導落地。省級層面,根據全國“三區三線”劃定成果,合理優化調整縣級行政區主體功能定位;市縣層面,根據實際需要細化部分鄉級行政區主體功能定位,合理劃定規劃分區,分解相關約束性指標,因地制宜完善配套政策,分類精準施策。

          天津市國土空間總體規劃提出將主體功能區與“三區三線”、規劃分區和用途管制有機融合,上下傳導、逐層深化,實現國土空間綜合效益最優化。如將縣級行政區主體功能定位向下傳導至生態保護區、生態控制區、農田保護區、城鎮發展區、鄉村發展區、海洋發展區等一級規劃分區和城鎮集中建設區、村莊建設區、一般農業區、林業發展區、交通運輸用海區、漁業用海區等二級規劃分區,強化對土地用途管制的指引作用。

          安徽省國土空間規劃征求意見稿初步確定了安徽省城市化地區格局,并根據不同地區的稟賦特點提出差異化的發展方向:合肥都市圈以省會合肥市為核心,輻射淮南市、六安市、滁州市、蕪湖市、馬鞍山市、蚌埠市、銅陵市7個地級市和桐城市(縣級市);阜陽市、蚌埠市、淮南市、淮北市、宿州市和亳州市構成皖北新型城鎮發展區,宣城市、黃山市和池州市構成皖南文化綠色城鎮示范區。

          凡此種種,各地國土空間總體規劃編制過程中以《綱要》為總綱,立足資源稟賦,層層傳導落實主體功能區戰略的實踐探索已清晰可辨。

          統籌空間布局,促進國家重大戰略落地生根

          “櫻花盛開的時候,來我們這里觀賞櫻花、婚紗攝影、體驗民俗、住宿餐飲的游客多得很。”江蘇省揚州市邗江區甘泉街道長塘村經營農家樂的村民張再紅說。長塘村是揚州市“多規合一”實用性村莊規劃編制試點之一。當地結合櫻花種植資源和特色產業,對長塘村的產業分區、公共配套基礎設施布點和生態空間布局進行優化。

          村莊布局優化后,村子美了富了。這樣的致富故事比比皆是。自然資源部印發多個指導地方科學編制村莊規劃的文件,為地方探索“多規合一”實用性村莊規劃的編制實踐提供了遵循。引導各地因地制宜優化鄉村空間資源配置,合理確定村莊建設邊界,統籌農村一二三產業融合發展空間,保障鄉村基礎設施和公共服務設施建設空間,保障農民合理的宅基地用地需求,促進鄉村振興。

          2022年,自然資源部還在6個定點幫扶縣各確定了1個典型村莊,由部國土空間規劃局協調黑龍江、廣東、福建、重慶等省市派出技術隊伍,就近開展編制幫扶并在實踐中總結提煉,形成可推廣的經驗。

          與此同時,區域重大戰略、區域協調發展戰略等國家戰略的落地實施,也離不開國土空間規劃體系的基礎性支撐作用。

          一方面,自然資源部組織或審核長江經濟帶(長江流域)、成渝地區雙城經濟圈、長三角生態綠色一體化發展示范區等重點區域國土空間規劃,指導各地開展省級國土空間規劃編制,統籌區域(流域)防洪排澇、水資源利用、生態保護修復、公共服務設施布局等空間安排。

          另一方面,統籌城市群、都市圈空間資源配置,并依據國土空間規劃加強都市圈空間資源統籌協調。自然資源部門結合省級以下國土空間規劃編制,推動超大特大城市轉變土地利用方式,優化大中小城市空間布局,推進以縣城為重要載體的新型城鎮化建設,促進形成大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮空間布局,提升城市功能品質和宜居宜業水平。

          借力數字化轉型,規劃“一張圖”上協調空間需求

          “這里點進去不僅可以查最新公示的規劃,還能查到所在位置走路15分鐘范圍內,教育、養老、體育、醫療等設施現狀和未來的布點。”說起“浙里辦”App的“杭州規劃一點通”模塊,杭州市民徐女士連連稱贊。“這是我離規劃這么專業的內容最近的一次。”

          “杭州規劃一點通”正是地方各級規劃“一張圖”系統上線便民功能的一幀縮影。

          數字化是提升監管效能的有力途徑,可以彌補傳統監管普遍存在的監管盲區或監管滯后等短板。“按照統一底圖、統一標準、統一規劃、統一平臺的要求,建立健全分類管控機制”。機構改革以來,自然資源部門始終按照習近平總書記這一要求,把建設可感知、能學習、善治理和自適應的數字化規劃管理平臺,作為落實網絡強國、數字中國戰略的具體抓手和保障“多規合一”改革落地的重要基礎性工作來推進,完善基于規劃“一張圖”系統的數字化空間治理體系。

          2022年,自然資源部在國土空間基礎信息平臺的基礎上,基本建成全國統一的規劃“一張圖”系統,統一了規劃數據標準,保障各類空間管控要素精準落地。目前,全國“三區三線”劃定成果和“十四五”時期水利、交通等專項規劃確定的重大項目布局已納入系統,省級和城市國土空間規劃成果正在納入。后續隨著規劃陸續報批,“五級三類”規劃將全部納入,還將關聯現狀空間數據及管理、人口、經濟等空間化數據,支撐國土空間規劃編制、審查、實施、監督全流程在線管理。

          數字化,也是支撐國土空間治理轉型的重要推動力。各地在規劃“一張圖”上開展國土空間規劃編制,風景名勝區規劃審查、國土空間規劃體檢評估、重點區域動態監測預警等規劃實施監督工作也已在線開展,陸續會有更多的管理和服務工作逐步從“線下”轉到“線上”。

          與此同時,自然資源部聯合交通運輸部、國家電影局等部門出臺文件,有序推進公路水運項目、水利重點工程、影視基地等統籌納入規劃“一張圖”,協調各類專項規劃空間需求和矛盾沖突,強化跨部門的規劃源頭治理,落實“多規合一”和節約集約用地要求。

          近期,自然資源部啟動建設國土空間規劃實施監測網絡,強化跨層級、跨業務、跨部門的互聯互通,構建各方共同參與的空間治理數字化生態基礎設施。以此為基礎,“一張藍圖干到底”,確保耕地、永久基本農田和生態保護紅線等規劃目標能落地、可考核、可追責,持續提升國土空間治理的數字化、網絡化、智能化水平。

          山東,利用大數據、云計算、空間規則引擎等技術,將布局、控制線、指標、名錄等管控要求數字化,在規劃“一張圖”上層層傳導。

          廣東,規劃“一張圖”系統實現在三維遙感影像上“即時分析、實時展示”,為規劃管理決策提供陸海統籌、直觀立體的數據服務。

          諸如此類,各地按照自然資源部制定的統一標準,搭建起覆蓋各級的規劃“一張圖”系統,并以“管用、實用、好用”為標準不斷完善功能,有效提升了服務國土空間規劃管理和服務公眾等方面的能力。

          中國式現代化是人與自然和諧共生的現代化。這要求我們站在人與自然和諧共生的高度謀劃發展,減少人類活動特別是大規模開發建設活動對自然的干擾和破壞,不斷提升資源利用效率。這也是國土空間規劃體系建設的時代使命:立足各地資源稟賦,在優先保障國家糧食安全、生態安全、能源資源安全的空間基礎上,合理確定產業發展、城鄉發展和基礎設施建設等各類空間的規模、布局和時序,推動經濟社會全面綠色轉型發展。

          中國式現代化進程中,隨著地方各級各類國土空間規劃編制實施逐步提速,“五級三類”國土空間體系即將最終形成,一個各方共同參與的空間治理新格局,將為全面建設社會主義現代化國家提供堅實的空間支撐。

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